ESCUELAS Y DOCENTES. EL MODELO DE PINOCHET QUE SE EXPANDE

Escriben Cristián Bellei y Cristian Cabalin, eméritos investigadores de la Universidad de Chile, especial para purochamuyo.com / Cuadernos de Crisis


No hace falta hacer un análisis clasista para entender qué pasó con la educación en Chile durante el pinochetismo, socio sudamericano de las primeras políticas neoliberales que en América del Norte lanzó Ronald Reagan y en el Reino Unido, Margaret Thatcher a comienzos de los años 80.

¿Cuándo y cómo fue el proceso de privatización y mercantilización de la educación en Chile, que varios países ahora intentan tomar como modelo?

La clave para el avance mercantil en la educación en Chile fue la transferencia de la potestad del ministerio de Educación de la Nación sobre las escuelas, las cuales pasaron a depender -con escasos recursos- de los municipios.

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En Chile, la mayoría de las políticas fueron implementadas por discípulos de Milton Friedman, el pope monetarista de la Escuela de Chicago. Hubo un rápido crecimiento económico con una enorme desigualdad social, un mercado de trabajo precario y la jibarización de los beneficios sociales y de la acción estatal. Todo esto en conjunto amasó una previsible tensión social. El movimiento estudiantil que vimos en las calles durante años y que fue desacreditado, perseguido y reprimido por todos los gobiernos chilenos, apareció entonces como la mayor social malaise, especialmente en sectores de clase media, justamente aquellos que tendrían ciertos beneficios del sistema socio-económico neoliberal.

Pero precisamente, los altos niveles de mercantilización del acceso a la salud, a la vivienda, a la seguridad social y a la educación bien podrían explicar el movimiento estudiantil que masivamente repudió y repudia los supuestos beneficios de ese ‘Milagro Económico chileno’. Una ironía que sean los beneficiarios de ese ‘mundo feliz’ los que protestan contra su ‘benefactor’.

La clave para el avance mercantil en la educación en Chile fue la transferencia de la potestad del ministerio de Educación de la Nación sobre las escuelas, las cuales pasaron a depender -con escasos recursos- de los municipios.

EL CONTEXTO: UN SISTEMA EDUCATIVO ORIENTADO HACIA EL MERCADO

La educación chilena, y más específicamente la secundaria, frecuentemente fue presentada y fue vista como un ejemplo en el contexto latinoamericano. Este dato tiene profundas raíces y en las décadas pasadas ha sido enfatizado por organizaciones internacionales y gestores políticos. Es así que Chile ha ocupado un lugar importante en los debates sobre políticas educativas y análisis comparativos, ya que inició las reformas institucionales en los años 80.

En 1981, la dictadura cívico-militar de Augusto Pinochet, metió mano en la educación a través de tres procesos: la descentralización, la municipalización y la privatización de la educación.  Asimismo, hubo un cambio profundo en el sistema de financiamiento.

  • La descentralización pretendía que el Estado dejara en manos de otros actores las decisiones educativas, bajo la hipótesis de que habría mayor eficiencia y que estas decisiones (pedagógicas, curriculares, entre otras) serían tomadas de manera concertada con las comunidades de base, cuidando la libertad de educación consagrada en la Constitución.
  • La municipalización fue el proceso en que se le encargó a los Municipios que se hicieran cargo de la educación gestionando las escuelas bajo su territorio, que antes eran administradas centralmente por el Estado a través del Ministerio de Educación.
  • La privatización consistió en la apertura de subsidios a privados que quisieran instalar una escuela, subsidio que se entrega -lo mismo para las municipalidades- a través de la asistencia de niños y niñas a las escuelas, es decir, no depende simplemente de la inscripción de alumnos.

Hubo un rápido crecimiento económico con una enorme desigualdad social, un mercado de trabajo precario y la jibarización de los beneficios sociales y de la acción estatal. Todo esto en conjunto amasó una previsible tensión social.

Tal como señala Mónica Peña Ochoa de la Universidad Diego Portales, “una característica importante de la descentralización es un supuesto énfasis en la participación de las comunidades en las decisiones de la escuela: serían Consejos escolares conformados por todos los miembros de la comunidad escolar participarían en la toma de decisiones. Este eje fundamental del sistema descentralizado no se ha dado a cabalidad; y por el contrario, la enorme brecha entre escuelas de ricos y de pobres se evidencian también en los niveles de participación de las familias en las decisiones educativas, donde los más pobres, al ser menos educados y tener que lidiar con más exigencias para sustentar el hogar, suelen participar muy poco en la escuela, así como tener muy bajas expectativas puestas en ella”.

Estas reformas que incluyeron la descentralización administrativa, el financiamiento per capita, la subvención pública a las escuelas privadas, también establecieron sistemas de metas universales, y sistemas de evaluación y de incentivos monetarios para los maestros.

A su vez, desde mediados de los años 90, Chile ha estado muy activo en la implementación a gran escala de políticas innovadoras de mejoramiento educativo incluyendo informática, más horas de estudio, una reforma curricular y diversas formas de capacitación docente. Inclusive, en las últimas dos décadas tanto la escuela secundaria como el nivel terciario han expandido su cobertura y los jóvenes de 15 años han mejorado significativamente sus habilidades de lectura medido el 2009 contra el año 2000.

...se estableció la subvención pública a las escuelas privadas y sistemas de metas universales, y sistemas de evaluación y de incentivos monetarios para los maestros.

La pregunta que surge de inmediato es, entonces, por qué protestaron con tanta vehemencia los estudiantes chilenos. Creemos que el nudo está en que el sistema educativo está orientado al mercado, es como un mercado.

¿Cómo se define que un sistema educativo es impulsado por políticas de mercado?

  • Acentuando que la escuela no es la que corresponde al barrio o hábitat natural (elección de la escuela),
  • que las escuelas deban competir para ser elegidas por las familias, y
  • por la privatización de la educación propiamente dicha.

El lema siempre es “las familias deben tener la libertad de elegir la escuela para sus hijos”.

Idealmente, con este esquema, las familias deberían ser conscientes de la ‘calidad’ de las diferentes opciones y usar esa información para tomar decisiones, con lo cual estarían premiando a las mejores escuelas y al mismo tiempo obligarían a las peores a mejorar…o directamente salir del mercado. Las escuelas deberían lograr visibilidad de sus ofertas y distinguir las preferencias familiares, y para eso precisarán de una gran flexibilidad (por ejemplo, de las regulaciones del gobierno) en el tipo de curricula y en la administración. Los que proponen la visión de mercado estimulan precisamente las escuelas privadas porque esperan que estas respondan más productivamente a las presiones del mercado, y así mejorar al mismo tiempo la eficiencia y la calidad educativa.

Al finalizar la dictadura, se realizaron algunos cambios, pero los elementos estructurales del sistema mercantilizado de la educación se han profundizado, más que modificado. Por ejemplo, en 1993 se impuso un cargo a las familias, lo que se definió como el share funding, un copago del sistema que permitió (e incentivó) que las escuelas privadas y los secundarios estatales establezcan una mensualidad, sin que pierdan el acceso al subsidio estatal. Como consecuencia de esto, la educación secundaria en Chile es obligatoria, pero no gratuita, y las escuelas primarias privadas subsidiadas también tienen un ‘co-pago’ que deben abonar las familias. Además, un esquema de vouchers continúa siendo fundamental para el financiamiento de las escuelas, y sus importes crecen constantemente.

En 2008 se creó un voucher nuevo para el 30% de la población estudiantil más pobre, convirtiendo a esta población en ‘más atractiva’ para las instituciones del sector privado. Entonces: el sistema de co-pago y el voucher adicional para los estudiantes más pobres es lo determinante para los planificadores educativos del país en tanto instrumentos para transformar el campo educativo en un sector mercantil dinámico.

La educación secundaria en Chile es obligatoria, pero no gratuita, y las escuelas primarias privadas subsidiadas también tienen un ‘co-pago’ que deben abonar las familias

LA ESCUELA PÚBLICA Y LA PRIVADA, ¿FINANCIADAS POR IGUAL?

El criterio utilizado por las regulaciones y las políticas educativas chilenas a lo largo de todo este período fue el de un ‘tratamiento igualitario’ por parte del Estado. Tanto las instituciones académicas con y sin fines de lucro, fueron puestas en pie de igualdad, y en consecuencia, se habilitó a que los sectores de la educación privada tengan acceso a los mismos recursos públicos, incluyendo fondos para equipamiento, material didáctico y desarrollo de infraestructura.

La mayoría de las evaluaciones de estas reformas son negativas, tanto en términos de sus efectos de equidad así como de calidad.

La evidencia muestra que estas reformas incrementaron:

  • la desigualdad social y académica,
  • la desigualdad en los logros académicos, y
  • prácticas escolares discriminatorias.

Por encima de todo, la calidad educativa no mostró logros para destacar luego de todo este paquete de reformas pro-mercado, aunque la propaganda hizo que el porcentaje de alumnos en las escuelas secundarias estatales pasara del 75% del total en 1980 al 40% en 2012, cuando las secundarias privadas se llevaron el 60% del estudiantado.

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La dinámica mercantil en la educación terciaria prevaleció desde la reforma de 1980, pero creció exponencialmente desde el año 2000 cuando se incorporó más población a este nivel educativo.

Hasta 1980, la educación superior chilena se componía de dos universidades estatales, las cuales al momento del golpe de 1973 daban cuenta del 67% del alumnado universitario del país, y otras 6 universidades privadas, esencialmente financiadas por el Estado.

La descentralización de las universidades tradicionales a partir de las reforma de 1981 así como de sus campus regionales y las principales facultades, las convirtieron en autónomas, con un decreciente financiamiento y un creciente pago de cuotas por parte del alumnado. A la par, se crearon terciarios técnicos enfocados en capacitar en los oficios de menor nivel en el mundo del trabajo.

El ingreso a las universidades estatales era mediado por las más altas calificaciones en la escuela secundaria y un examen. Pero tras la reforma neoliberal de 1980 fueron obligadas a funcionar bajo una lógica de autofinanciamiento, lo que se tradujo en cuotas cada vez más altas pagadas por el alumnado. Aquellos estudiantes que no podían pagarlas tuvieron acceso a créditos subsidiados por el Estado.

Sin embargo, esta doble tenaza sobre la educación superior tuvo un efecto de doble vía: un  salto en la cantidad de estudiantes, por la creación y expansión de instituciones privadas, las cuales no participan en el sistema de admisión público, y aplican una cuota 100% a cargo de la familia del estudiante, e ingresan. Una baja en la cantidad del alumnado en las universidades públicas, que de todos modos fueron pagas. Se pensó, en suma, en un sistema para que la universidad fuera un negocio, y masivo.

Tras la reforma neoliberal de 1980 las universidades  fueron obligadas a funcionar bajo una lógica de autofinanciamiento, lo que se tradujo en cuotas cada vez más altas pagadas por el alumnado. Aquellos estudiantes que no podían pagarlas tuvieron acceso a créditos subsidiados por el Estado.

En 2005 se puso en funcionamiento un sistema de créditos con garantía estatal administrado por la banca privada, con altas tasas de interés pagadas por los estudiantes.

Esta política de a poco convirtió a la educación superior en un gran mercado con diversas instituciones, altamente estratificadas en función de su precio, calidad y la composición social del alumnado. De hecho, algunas empresas internacionales como Laureate International y Apollo compraron universidades privadas en Chile. En esta dinámica, institutos no universitarios recibieron autorización para convertirse en sociedades sin fines de lucro, y así recibir ingentes fondos del Estado, particularmente subsidios a pedido de los interesados.

Así fue que las instituciones privadas educativas experimentaron el mayor salto de la historia en esta década a través de las cuotas que pagan los alumnos con los créditos que les conceden los bancos privados y con lo que proviene del Estado (en 2012, el 30% del presupuesto público para educación superior fue a financiar estos créditos).

Es a este esquema al que salieron a repudiar los movimientos estudiantiles desde 2006. Los estudiantes reclamaron que se garantice una educación de calidad y se reduzcan las desigualdades. Dado que la reforma neoliberal pinochetista implantada en 1980 abarcó al conjunto de la economía con el lema de ‘reducir el Estado y eliminar el Estado benefactor’, las movilizaciones de los estudiantes implican un cuestionamiento a las desigualdades sociales y económicas que ocurren en el sector educativo y en la economía en general.

23 años después del inicio de la reforma pinochetista, y de acuerdo a los indicadores del Banco Mundial 2013, Chile tiene uno de los peores índices de distribución del ingreso en todo el mundo.

El estudiantado requería que las instituciones educativas sean genuinamente sin fines de lucro para recibir apoyo estatal, y que el negocio de la banca privada con la educación desaparezca.

las movilizaciones de los estudiantes implican un cuestionamiento a las desigualdades sociales y económicas que ocurren en el sector educativo y en la economía en general.

La preocupación subyacente es que no solo el Estado financia y subsidia ampliamente a las universidades privadas, sino que ni siquiera les exige que cumplan con estándares de calidad institucional tales como transparencia financiera, políticas no-discriminatorias en la contratación de empleados y pluralismo ideológico.

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El foco central de las protestas es la LOCE,  Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, el fundamento del sistema educativo vigente que se corporizó en 1990 a través de un entramado de leyes y disposiciones que incluyen la LOCE pero que también abarcan la Constitución de Pinochet, la ley de vouchers y otras más. La ley LOCE es la que específicamente redujo el rol del Estado a ser subsidiario y promovió la privatización de la educación, y ha sido repudiada por alumnos y profesores desde ese momento hasta la actualidad.

La OCDE (Organización Mundial de Comercio) reveló en 2011 que Chile es el país con el más alto gasto privado en educación universitaria per cápita del conjunto de las naciones que la integran. El 73% de la educación superior está sostenida por los pagos de las cuotas que hacen las familias, contra un 16% de la media internacional.

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REFLEXIONES FINALES

El golpe de estado contra la democracia chilena en 1973 fue no sólo el anticipo de un vasto sistema cívico-militar represivo que se iba a expandir por toda la región, sino que además en cada instancia fue una plataforma modélica del más temprano neoliberalismo. Los economistas, técnicos, cientistas sociales y políticos que han venido observando el ‘modelo chileno’ no pueden desconocer que imitar el remarcable fracaso que significa una sociedad donde se hundieron los beneficios sociales en salud y en educación, y donde todos los parámetros internacionales evidencian las más altas estratificaciones y desigualdades sociales, es ni más ni menos que conducir otras sociedades hacia un fracaso y hacia la germinación de descontento social.


   Cristian Bellei es Investigador del Centro de Estudios Avanzados en Educación y Profesor de la Carrera de Sociología en la Universidad de Chile. Ha participado en numerosos congresos y seminarios y tiene docenas de artículos y varios libros publicados en Chile, EE.UU. y otros países.
   Cristián Cabalin es Antropólogo y Licenciado en Comunicación. Profesor de Comunicación e Imagen Institucional en el la Universidad de Chile y es Doctor en Políticas Educativas de la Universidad de Illinois.